土地公有制的思想起源与公私辨析彩叶草

土地公有制的思想起源与公私辨析

第一讲开头就说“1982年《宪法》一条规定：城镇土地国家所有、农村土地集体所有”，简单的几个字，在最高的法律层面确立了“城乡二元土地制度”，影响深远。先不说后面的影响，这等到城市化、工业化如火如荼之际方可尽显“英雄本色”。这一讲还是先讲1982年《宪法》到现在的《土地管理法》，关于土地所有权和使用关系的演变过程。最后从“公权、私权”的角度，对1921年以来至今中国共产党对土地公有制的思想和实践起源作一个简单评价。

1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》，第十条第一款是“城市的土地属于国家所有”，没有定语、没有限定语，短短11个字，在语义理解上简明之极，但影响上却深远之极。首先，是把当时集体和私人拥有的城市土地“一晚上变成国家的”，不要以为经过1956年以来的层层国有化运动，到1982年的城市土地都已经是国家的了。有资料表明，即便在1982年城市中仍有相当数量的集体和私人土地，集体所有的城市土地主要是合作社作业场所占用的土地，个人所有的土地主要是自住房屋及改造标准以下的个人出租房屋的宅基地。宪法的这一规定，立马就把这335平方公里的集体和个人所有土地收归国有。

静态地看，增加了335平方公里的国有土地。可要是动态地看，这条规定的巨大影响才真正显现出来，因为以后只要是城市用地，就是国有用地。换言之，城市边界拓展到哪里，边界内的土地全部是国有土地。试想1982年城市建成区才区区7438平方公里，2012年的城市建成区面积已经达到45565平方公里，30年间城市面积就扩大了六倍多，国有土地的面积也扩大了六倍多。“纸上得来终觉浅”，这个推断的前提是严格按照法律来执行，但如果“躬行此事”的话，不难发现，各地在城市规划区内都有大量的“城中村”、集体和个体企业用地等，绝非法律上铁板钉钉规定的“唯有国有土地”。麻烦就在这，许多不谙国情的学者和官员们认为，“城市建成区内非国有土地上的所有建筑物”都是非法的、违宪的，因为宪法明确规定“只要是城市里的地，就必须是国有的”，但多年来这些违规违法建筑却“屡禁不止”，颇有“野火烧不尽、春风吹又生”之气势，其中必须更深刻地理解经济社会规律在起作用，只不过这些规律不被人看到或承认罢了。

影响如此深远的这条规定，到底是怎么产生出来的呢？前二讲说过，建国以来城市土地的所有权就一直朝着国有化的方向在发展，但为何要在1982年在宪法中确立这条规定呢？据起草组的许崇德回忆，当时的主流意见是赞成全部土地都国有化，只是考虑到这样震动太大，就先规定城市土地国有，有了征用这一条（“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用”），就可以打通集体土地向国有土地转化的途径。从当时宪法起草组讨论的情况看，普遍认为“规定城市土地国有，是为了更好地满足国家建设用地需求，并且减少占用土地的成本”，在这个逻辑下，自然是全盘国有化为最优选项。当时赞成维持两种土地所有制的，主要理由是“一是震动太大，二是可通过征用条例实现国有化目标”，事实上不管是哪种所有制，只要国家用地，还需要给实际使用人补偿。因此，搞成两种土地所有制，“先笼统地，作为过渡”。

顺便说一下，1982年宪法第十条第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。“不得侵占、买卖”好理解，因为国有土地也好、集体土地也罢，横竖都是姓“公”，理所当然不允许买卖。“不得非法转让土地”，前面加了“非法”，当然是“不得转让了”，换言之，“合法转让土地”是允许的，至少从语义上理解是这样的。这条规定的要害之处在“不得出租”，前二讲说过，从1950年《城市郊区土地改革条例》就规定“不允许出租、出卖或荒废国有土地”以来，一直到1982年宪法仍规定“不允许出租”，看来是一贯的。但时代不一样了，1950年的规定是为了“避免土地的二次分配”形成新的土地占有不平等，30年后中国已经实行改革开放了，国门打开后，国外资本准备进来投资办厂，但这条规定使得所有项目都无法“落地”，因为“不允许出租”嘛。

上世纪80年代初，地处改革开放前沿的深圳市最早碰到了这个壁垒，一边是港资大举进入，另一边却是横亘在眼前的“不准出租土地”，合资项目落不了地。穷则思变，解决问题的办法只能在碰到问题的地方才能想得出来。最初有1979年《中外合资企业经营法》规定的“交纳土地使用费”为法律依据，1980年8月《广东省经济特区条例》第12条提出“境外客商使用经济特区土地的要交纳土地使用费”。深圳市通过征收土地使用费既解决项目落地问题，又可以筹得一笔建设资金。小平同志曾说过“广东的改革，要杀出一条血路来”，但中央又不给钱，百废待兴之际大搞建设又需要巨额资金。钱从哪里来？这成为深圳市最棘手的问题，仅靠“土地使用费”是杯水车薪，1985年的土地使用费只有1200万元左右，还不够还银行利息。据2006年6月22日深圳特区报《深圳土地管理二十年》中记载，当时市政府邀请一批香港人士来考察，请他们帮助引进外资建设深圳，一位香港法律界人士就笑道“这（指土地）不是钱吗？你们老祖宗马克思都承认土地就是财富”。

一语道破天机，香港的土地批租制已实行多年，通过卖地获取巨额收入，再投入到城市建设换来更高的卖地收入。既然“香港政府把仅有的一点点土地玩活了”，为何深圳不能一学呢？耳听为虚，眼见为实，等到香港实地考察回来后，1987年7月就出台了《深圳经济特区土地管理体制改革方案》，现在回过头看这份27年前的方案，很是佩服主政者的魄力，当时的基本设想是“所有用地实行有偿使用，协议、招标、公开竞投……其中，公开竞投与招标是有偿使用土地的更有效形式……是国外和香港的习惯做法。”随后，在1987年9月10日和28日，深圳市首次以协议方式和公开招标方式各有偿出让一块土地。等到1987年12月1日，深圳市举行了建国以来首宗土地使用权拍卖会，标志着土地使用权自由买卖的有偿出让制度正式形成了。

有了深圳的经验作支撑，理论界关于“土地是否有价格”、“国有土地能不能出租”等问题逐渐达成了共识，即承认土地所有权和使用权的分离、转让国有土地使用权是合理的。等到地方经验和理论探讨深化到一定程度，就必须修改法律，否则“违法”大帽子满天飞，交易成本极高的地方经验也不可持续。1988年4月12日，《宪法修正案》就增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款，正式确立了有偿、限期、可以转让的土地使用权制度。最高法律的条文一经改动，直接影响了后续的1988年、1998年和2004年三次《土地管理法》修改，1990年的《城镇国有土地出让和转让暂行条例》和《外商投资成片使用土地条例》等法律和条例。

讲到这里，笔者粗略地梳理了中国土地所有制在1921-1982年间的演变过程，但也只是触碰了土地问题的“冰山一角”。中国土地问题极其复杂的原因有很多，其中有一个是土地权利体系的完整性和可分离性。除了所有权制度安排，还有使用权、经营权、收益权、转让权、抵押权、担保权等权利。不同类别的土地，上述权利体系的制度安排又不一样。好在后面的几讲中，都会涉及到其它土地权利，到时再“拾漏”也还不迟。

本篇最后一个需要讨论的问题是“土地所有制安排是不是最重要的”，它会不会影响到其它土地权利的有效行使和土地资源的最优配置？这是一个宗旨性的问题，直接涉及对“我国能不能在维持土地公有制的前提下，通过更加灵活有效地配置其它土地权利，来实现土地资源利用的高效、公正和可持续性”这个重大命题的判断。张五常先生在《经济解释》中有个斩钉截铁的判断，就是“所有权形式不重要，只要我有长久有保障的使用权和转让权就可以了”。

前辈学者的辩论看来还得延续到今日，当前理论界就有两种截然不同的声音。第一类观点认为，永久的使用权、转让权等权利体系比所有权安排更重要。代表人物是周其仁和张千帆。张千帆通过比较美国和加拿大公有土地的所有权及与使用权的关系，认为我国城市土地的“国家所有”只能是一种名义性所有权，并不触动土地使用权的实质。

笔者认为，纯粹的“所有权虚化”在中国也是不存在的。举例来说，即使赋予你永远使用权，但使用权能不能继承？仍然是长久不变的吗？还有，在“所有权者”依法剥夺使用权者的土地时，比国家依法征收私人所有的土地时，会不会更容易一些，至少可以更理直气壮地说“这地本来就是国家所有的”。相反，在土地产权制度改革中，更重要的是保障转让权，通过完善转让权的权属，比如扩大转让范围、放宽转让条件等，来更好地保障使用权和收益权。近日中央审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确了“土地所有权、承包权、经营权”三权分置的原则，这是新的历史条件下，坚持土地公有制的前提下探索“承包权”和“经营权”的分离，其实质就是赋予农民更完整、更有保障的转让权，通过市场竞争来增加农民转让权的价值。简言之，只要有充分保障的转让权、使用权、收益权，所有权对真实行为的影响并不像某些人所说的“关乎一切”，简单地从“全世界只有几个国家是实行土地公有制”，就推断中国只有实行土地私有制才能实现经济社会可持续发展，甚至上升到“影响执政牢固性和中华民族伟大复兴”，在逻辑上是站不住脚的，也得不到实证经验的普遍支持。接下来，笔者将梳理一些中国土地制度改革的地方创新案例，试图更完整地展示在土地公有制前提下，通过“国有土地和集体土地同地同权同价”，是可以走出原先征地制度下的“死胡同”，在保障农民权益、促进土地有效利用和拉动经济增长等多元化目标里取得适当平衡。

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